水安全导向型发展模式的内涵要义与理论进阶
吴浓娣，刘定湘
摘要：水安全导向型发展模式（WOD）是为应对传统水治理碎片化困境、贯彻落实国家水安全战略与融合发展要求而提出的系统性方案。其核心要义在于实现从孤立的“肥瘦搭配”项目捆绑，到全域全要素系统谋划的深刻变革。WOD将水安全保障视为驱动区域发展的重要引擎，通过空间融合与功能复合的顶层设计，将“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则从宏观理念落实为具体化方案，旨在实现水与经济社会发展的“双向安全”。在路径上，WOD有助于推动从刚性约束到协同发展的治理转型，构建从宏观战略到微观项目多层次衔接的协同机制。在机制上，WOD可以实现三大突破：一是构建政府与市场协同的多元投融资机制，以财政资金撬动社会资本，实现资源融合；二是拓展生态产品价值实现渠道，推动“绿水青山”向“金山银山”转化，实现生态与经济的融合发展；三是创新外部效益内部化机制，通过回收水利项目带来的土地增值、产业溢出等，构建水利与区域发展良性循环的融合发展机制。
引言：当前，我国水安全保障正面临前所未有的战略机遇与挑战。习近平总书记早在2014年3月14日关于国家水安全的重要讲话中深刻指出，水安全是涉及国家长治久安的大事，并作出“我国水安全已全面亮起红灯，部分区域已出现水危机”的重大判断，号召全党从实现中华民族永续发展的战略高度重视和解决好水安全问题。党的二十届四中全会将融合发展摆在重要位置，明确要求加强基础设施统筹规划、优化布局结构，为新时期水利高质量发展提供了遵循。这一系列战略部署，既明确了水安全的战略地位，又指明了融合发展的方向，共同构成了新时代治水兴水的顶层设计和战略指引。面对严峻的水资源形势与高质量发展的内在要求，传统单一、割裂的水治理与发展模式已难以适应复杂系统的现实需求。为此，本文将就水安全导向型发展模式（Water-security Oriented Development,WOD）的内涵要义作更进一步的研究和阐释，旨在打破将水问题仅视为技术性或部门性事务的局限，通过将水要素深度融合至国土空间规划、产业布局与投融资创新的全过程，构建起“资源—资产—资本”的良性转化路径，从而实现水安全保障与经济社会发展的协同共进。
从理论渊源看，WOD是XOD(X-Oriented De-velopment）模式在水安全领域的实践与升级。XOD 模式作为一种以基础设施建设或资源开发为导向的发展范式，在实践中已衍生出以公共交通为导向的TOD(Transit-Oriented Development,TOD）、以生态环境为导向的EOD(Eco-environment-oriented Devel-opment,EOD）、以卫生设施为导向的HOD(Hospi-tal-Oriented Development,HOD）等多种形态。WOD 既是XOD模式在水安全领域的具体应用，也是其理论体系的迭代升级，不仅继承了XOD模式“以特定要素为导向”的核心理念，更基于水的特殊属性进行理论创新与方法拓展，体现了在发展中注重统筹协调、强化要素联动的水治理思路。需要强调的是，WOD并非简单以“肥瘦搭配”形式将盈利与非盈利项目机械组合在一起，而是强调水与经济社会发展的系统谋划。这一特征使WOD为落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则提供创新路径，为构建现代化基础设施体系提供水利领域的解决方案，是对国家治理体系现代化要求在水利领域的具体践行。
本文旨在系统解构水安全导向型发展模式（WOD）的理论内涵与实践逻辑，阐明其作为融合导向型发展范式的理论创新价值。文章将从水安全保障与经济社会高质量发展的互馈机制出发，厘清WOD在要素统筹、协同治理与价值转化三个维度的内涵要义与理论进阶；进而构建“理念—路径一机制”一体化的理论框架，分析WOD如何通过资源资产化、资产资本化与资本效益化的理论逻辑，推动水要素从治理对象发展为引导区域高质量发展的重要动能，以期为落实“四水四定”、完善水治理体系提供理论支撑与实践参照，助力形成具有中国特色的水安全与经济社会发展协同共进的现代化新模式。
1 WOD的核心要义：从“肥瘦搭配”到系统谋划的范式变革
WOD模式的创新在于它超越传统水利项目开发的局限，实现从零散项目捆绑到全域系统谋划的范式变革。这一变革不仅涉及项目组织方式的调整，更关乎发展理念、资源配置方式和价值实现路径的全方位转变。
1.1 超越传统“肥瘦搭配”逻辑：系统整合与双向安全
传统的“肥瘦搭配”模式主要着眼于项目层面的现金流平衡，通常将公益性较强的水利项目与收益较好的关联产业项目简单捆绑，以“以丰补歉”的方式弥补水利基础设施建设的资金缺口。这种方式在短期内确实能够缓解部分财政压力，但由于其本质上仍依赖于产业收益对公益投入的外部输血，并未触及水利项目自身可持续发展的核心问题，难以形成长效的内生发展机制。
WOD模式则突破了这一局限，将水安全保障与区域产业发展视为相互依存、相互促进的整体，确立水与经济社会发展的“双向安全”目标。在该模式下，水安全保障不再是被动投入的对象，而是引导区域发展的重要因素和战略资源。通过系统构建完善的水灾害防治、水资源供给和水生态环境基底，WOD模式能够吸引产业集聚与人口迁入，推动区域实现可持续发展。这一路径既强调水对发展的支撑作用，也注重水的约束与引导功能，从而推动水安全保障与区域经济社会的高质量协调。
具体实践上，WOD模式通过“水基底+产业培育”实现双向安全。一方面，系统性提升水资源承载力和水生态品质，为产业与人口集聚创造良好条件；另一方面，通过合理产业导入与功能布局，将优质水资源水生态水环境转化为经济优势，形成特色产业集群，并以部分产业收益反哺水生态系统优化，构建良性循环。这种机制打破简单的盈亏平衡思维，推动水治理从单一供给导向转向“供给优化+需求管理”并重，实现水资源在直接使用、生态服务及潜在溢出等多维价值的全面释放，最终形成“水优则产兴、产兴则水优”的协同发展格局。
1.2 强化全域全要素系统规划：空间融合与功能复合
WOD模式的另一重要特征是强调全域全要素的系统规划与一体化实施。这一特征主要体现在空间整合、功能复合和实施机制三个维度。
态脉络，统筹山水林田湖草沙等自然要素，推进水岸一体化治理，促进流域生态环境与区域土地开发的深度融合与协同发展。在具体实践中，该模式注重依托区域水系节点、湖泊、湿地等重要生态空间，构建沿水系延伸的条带状、网络化生态廊道，形成由水岸向内陆梯度递减的开发强度格局，既有效维护生态基底完整性，又促进滨水土地资源的集约高效利用。
在功能复合层面，WOD模式倡导水安全保障与城市多元功能的深度融合。通过对滨水空间的集约化开发，推动生态保护、产业发展、公共服务与休闲游憩等功能的有机整合，形成功能复合、业态多元、布局协调的开发格局。这种开发模式不仅显著提升土地资源利用效率和水岸空间价值，还通过产业集聚与功能协同有效激活区域发展活力，为区域可持续高质量发展注入动力。
在实施机制层面，WOD模式强调项目投资建设与运营维护由同一市场主体（多数情况下是联合体）统筹推进、一体化实施，形成基础设施建设资金投入、回收、运行维护的有效闭环。这种一体化实施机制能有效克服传统模式下建设与运营脱节的问题，保障项目的长期稳定运行和可持续性。同时，WOD模式支持财政、金融和社会资本等多元化资金投入，通过建立风险共担、收益共享的合作机制，调动各方参与积极性，形成协同推进的合力。WOD的核心要义示意如图1所示。
图1 WOD的核心要义
2 WOD的路径创新：从刚性约束到协同发展的治理转型
WOD模式与“四水四定”原则存在着内在的理论契合和实践关联，它将水资源刚性约束嵌入到城镇布局、产业发展和国土空间优化的全过程，使“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则得以具体化和机制化。
2.1 从理念到实践：“四水四定”的具体化方案WOD模式通过构建多层次、全过程的实施机制，将“四水四定”原则从宏观理念转化为可操作的发展路径。该框架围绕“定城一定地—定产一定人”四个维度，形成相互衔接、协同推进的实施体系，充分发挥水要素在优化国土空间、引导产业升级、调节人口布局中的引导作用。
在以水定城方面，WOD模式将水资源承载力作为城镇空间布局的重要引导因素，构建从评估到管控的全流程规划体系。通过动态评价水资源承载能力状况，在国土空间规划中科学划定“水生态保护红线”，优化城镇功能布局与开发强度；推动水资源论证前置到规划决策环节，形成“水资源—土地—人口”统筹协调机制，引导城镇发展规模与布局更好地适应区域水情条件。
在以水定地方面，WOD模式着力构建水土资源协调配置的国土空间利用格局。通过开展水土资源适配性分析，科学引导农业、生态、建设等用地结构的优化调整，提升国土空间利用质量。在农业领域，建立“以水优结构、以水定规模”的调控机制，推广高效节水灌溉与适水种植，促进农业现代化转型。在生态领域，依据生态需水规律合理保障生态水源，增强生态系统服务功能。
在以水定产方面，WOD模式致力于构建与水资源禀赋相匹配的现代化产业体系。将水资源条件作为产业转入、布局与结构优化的重要依据。严格执行用水定额管理，推动工业企业实施节水技术改造和循环用水系统建设，实现节水增效。同时，探索推进用水权市场化交易，促进水资源向高效益、低消耗产业领域有序流转和优化配置，引导产业绿色化、高端化发展。最终构建“水引导产业→产业优化水效→水引导更高质量产业”的双向协同格局。
在以水定人方面，WOD 模式注重推动人口规模与水资源保障能力的协调。将水资源供给能力作为引导人口集聚的重要参考，实施差异化供水策略，推动人口向水资源条件适配区域集中，以水资源的可持续供给引导人口发展规模、节奏和方向，支撑城镇体系与人口布局持续优化。
2.2 从宏观到微观：多层次衔接的协同机制
WOD模式构建从宏观到微观多层次衔接的协同机制。通过建立纵向贯通、横向联动的工作体系，实现从战略规划到具体实施的全过程覆盖。
在宏观层面，WOD模式将水资源承载力作为区域发展的基础性约束条件，通过制度性安排将水资源管理要求深度融入区域发展战略。具体包括：在国土空间规划中开展水资源承载能力评价并依据评价结果划定开发边界；在产业规划中建立基于水资源条件的准入清单；在城镇体系规划中根据水资源供给能力确定城镇规模，从源头上确保经济社会发展布局与水资源条件相协调。
在中观层面，WOD模式注重流域与区域的统筹协调，通过工程与非工程措施并举优化水资源空间配置。一方面通过实施跨流域调水工程、河湖生态流量保障、地下水双控等措施增强水资源时空调配能力；另一方面，运用用水权交易、河流生态补偿等机制，建立反映水资源稀缺程度的价格调节体系。同时推动建立流域—区域协同治理机制，提升水资源整体配置效率。
在微观层面，WOD模式将水资源约束条件转化为具体项目和片区的实施准则。在项目规划设计阶段，开展水资源论证和水平衡分析，依据可用水量确定项目和区域发展规模；在建设实施阶段，严格执行节水“三同时”制度，推广节水技术；在运营管理阶段，推动实施用水全过程监控。通过这些措施，将水管理要求落实到每一个开发单元。
这种多层次的协同机制，使“四水四定”原则形成从宏观战略到微观实施的完整管理体系，即宏观层定方向、中观层优配置、微观层抓落实，通过层层传导的实施路径，确保水资源刚性约束要求真正转化为具体行动。
3 WOD的机制突破：从多元融资到价值共创的体系演进
WOD模式的机制突破本质上是一场以融合发展为核心的治理变革。它通过系统性的制度设计，将水安全、生态保护与经济发展有机统一，构建从资源整合到价值共创的完整生态。这一体系以多元投融资为基础激发市场活力，以生态价值实现为途径转化绿色动能，并通过外部效益内部化构建反哺闭环。三大机制相互衔接、协同作用，共同推动水治理从单一投入走向与经济社会发展协同，实现从“项目融资”到“流域经营”的深刻转型，为高质量发展提供可持续的制度保障。
3.1 多元投融资机制：激发市场活力，实现协同发力
WOD模式强调构建多元化的投融资机制，实现政府与市场的协同发力。这一机制的创新在于清晰界定政府与市场边界，充分发挥各自优势，形成风险共担、收益共享的合作格局。
在政府层面，WOD模式吸引社会资本的关键在于政府通过精准的财政投入，巧妙地重构项目的风险—收益结构。它并非直接为社会资本创造利润，而是通过承接项目中最具不确定性、最缺乏现金流的“硬骨头”部分（如征地拆迁、管网建设等），极大地剥离社会资本面临的非经营性风险。这一举措向社会资本传递明确的政策信号与风险共担的决心，相当于政府以其信用和资金为项目“增信”和“筑底”。当项目的基础风险和最大资金压力被政府化解后，社会资本便能更清晰地预判其投资边界与回报周期，从而有信心和意愿进入那些原本因风险过高而不敢问津的领域，并专注于其擅长的运营管理和效率提升，最终在相对可控的风险下获取稳定合理的投资回报。
在市场层面，WOD模式的精髓在于通过制度化的合作框架设计，将政府的公共目标与社会资本的市场活力进行“基因重组”，从而催化出一个高效且可持续的公共事业新业态。它不仅仅是引入资金和技术，更是通过“特许经营”“股权合作”等市场化工具，重新定义政企角色：政府从事前投资、事中建设的“全能操盘手”，转变为规则制定者与监管者；社会资本则不再是被动的承包商，而是转变为与项目长期运营效率紧密绑定、风险共担、利益共享的合作伙伴。这种角色的根本性转变，将项目的成功与社会资本的自身利益深度绑定，倒逼其在整个生命周期内追求精益管理和技术创新，最终在提升单一项目效率的同时，为整个水利行业培育具备内生动力和市场竞争力的运营主体。
3.2 生态价值实现机制：激活绿色动能，驱动高质量发展
WOD模式的突破之一在于构建一套系统性的“定价”与“变现”机制，将过去被公共财政责任所掩盖的、难以量化的水生态效益，转变为清晰、可交易、能盈利的经济价值，从而为经济社会高质量发展注入持续的绿色动能。通过精准识别不同水生态产品的多元属性，为其设计出市场化的价值实现通道，从而为社会资本投资生态保护和建设提供明确的商业预期和回报路径，从根本上改变生态保护与经济发展对立的传统困境。
在价值实现路径上，WOD模式的关键在于对社会资本进行精准的“价值指引”与“风险分区”，将抽象的“绿水青山”分解为三类可操作的资产：对于经营性资产（如供水、发电、滨水景观），通过特许经营、授权开发等模式，直接将生态资源的使用权和收益权赋予社会资本，激发市场运营活力；对于公益或者准公益性资产（如防洪、水源涵养、水质净化），通过生态补偿或购买服务，为社会资本投入提供相对稳定的现金流，化解其公益部分的投资风险；对于溢价性资产，则通过整体规划与开发，将水生态改善带来的周边土地增值、区域品牌提升等正外部效益，通过特定机制反哺给投资运营主体，使其分享生态改善带来的长期综合性收益。
在产业发展层面，WOD模式以融合发展为理念，实现从“项目思维”到“流域经济思维”的跃升，有效促进发展方式的绿色转型。它打破传统行业界限，通过“生态产业化”推动资源价值转化，培育绿色农业、生态康养、亲水型旅游等新业态，将生态资源变为可销售的终端产品与服务，形成新的经济增长点；同时，通过“产业生态化”引导现有企业绿色转型，全面提升资源利用效率和环境承载能力，实现经济发展与生态保护的深度融合。这种“开源”与“降本”的双轮驱动，最终在流域或区域尺度上，构建一个“水生态改善→投资环境优化→产业增值与集聚→反哺水生态”的正向循环，将水生态治理从一个依赖财政投入负担，转变为一个能够自我造血、持续赋能区域高质量发展的绿色经济引擎。
3.3 外部效益内部化：拓宽反哺渠道，促进良性循环
WOD模式的深层价值，在于它构建一套精巧的“价值捕获”与“收益反馈”系统，在很大程度上改变水利项目“投入与回报脱节”的传统困境。该机制的核心是将水利建设所产生并外溢至社会与市场的巨大增值效益（如地价升值、产业繁荣、税收增加等），通过市场化与制度化的途径进行精准回收，从而将传统上被视为“纯投入”的公益或者准公益性事业，转变为一个能够自我造血、自我发展的价值创造体系。
在空间价值转化层面，WOD模式的关键创新在于将水利项目从一个孤立的工程点，升级为区域发展的价值锚点。它通过“片区整体开发”这一载体，将水利投资带来的生态环境改善和区位价值提升，直接“固化”在周边的土地和环境上，并通过土地增值收益、商业和服务溢价等反哺项目本身，实现“谁投资，谁受益”的闭环。
在经济收益共享层面，WOD模式致力于构建一个与区域经济共同发展的长效利益共同体。可以通过税收增量分成等制度，将水利项目带动的地方财政收入增长部分反哺项目运营，转化为项目可持续运营的现金流；通过配套经营性资产配给（如授予广告位、停车场、充电桩等特许经营权），直接创造收入来源；通过引导受益企业参股投资、建立产业发展基金等利益联结机制，将产业链上的外部受益者（如农业园区、文旅公司）转变为水利基础设施建设的内部参与者；对于直接享受水生态服务的主体，还可引入差异化生态服务收费机制，实现受益者付费。完整的价值循环体系，可以让WOD 模式通过“投资—建设—运营—收益—再投资”的闭环设计，确保水利项目能够产生持续稳定的现金流，实现自我造血功能，为水利基础设施的可持续高质量发展注入内生动力，进而更好地为经济社会的高质量发展提供水安全保障。
4 结论和展望
WOD作为新型发展模式，其突破在于以融合发展理念超越传统“肥瘦搭配”的项目捆绑逻辑，实现从单一工程思维向系统治理思维的深刻转变，涉及水利、发改、生态、国土、财政等多领域政策协同，必须依靠地方党委政府的顶层设计和跨部门协调能力。地方党委政府需在规划编制、项目策划、资金统筹、实施监督等环节发挥主导作用，确保水资源保护与经济社会发展目标真正融合，将“四水四定”原则转化为可操作的实施路径，从而形成水资源与城市、产业协同发展的良性循环体系。
广西、浙江、重庆等地先行先试，已经在实践层面积极探索WOD模式的应用，也取得了一定进展。从长远看，在WOD推进过程中，也需要警惕可能衍生的地方政府隐性债务风险。应严守合规底线，区分政府与企业责任，推动形成市场化运作、收益自平衡的投融资机制。特别是在水生态产品价值实现、土地资源配套等方面，应避免形成固定回报、回购承诺等隐性债务。各地宜积极探索依托项目自身经营性收益的多元融资路径，强化现金流建设和风险评估，确保WOD模式在规范、可持续的轨道上运行。
展望未来，WOD模式需在理论、制度与治理三个维度深化创新。在理论层面，应加强WOD模式与“四水四定”原则的融合研究，构建科学评价体系并探索通过试点形成可复制推广的模式；在制度层面，应建立适应WOD需求的弹性土地管理机制①，加快完善用水权交易、生态补偿和绿色金融相关政策，优化社会资本参与的激励和风险防控机制，强化现金流建设和风险评估；在治理层面，需要构建多元主体协同共治的机制，明确政府、市场、社会在WOD实施中的权责边界，建立开放透明的决策参与平台，形成共建共治共享的水治理新格局。随着国家水网建设的加快推进，WOD模式将在流域生态保护与高质量发展、城乡供水安全保障等领域发挥更重要作用。通过持续的制度创新和系统融合，WOD模式将不断完善成熟，并为推动新阶段水利高质量发展提供重要引擎。
来源：《水利发展研究》
作者：吴浓娣（中国水利经济研究会）、刘定湘（水利部发展研究中心）
