长期以来，我国灌区建设项目的资金来源主要是政府投资，建设资金短缺是制约灌区发展的主要因素之一。“两手发力”推进灌区现代化建设是灌区可持续发展的关键，但实际操作中面临投资规模庞大、经济回报能力弱、历史负担沉重等障碍：由此导致市场化融资困难与社会资本参与不足，传统投融资模式亟需突破。
为破解传统水利收入无法平衡水利投资的难点问题，基于“灌区+”思路，统筹灌区内水利和农业两大基本要素，创新提出“水农融合”发展的灌区投融资模式。通过重构“水利建设-农业增效-收益反哺”的价值链条，为构建政府与市场协同发力的灌区投融资新格局提供实践路径，构建“两手发力”灌区投融资机制新格局。
一、困局：粮食安全的命脉，面临投融资梗阻
在中国，占全国54%耕地的灌区承担着保障国家粮食安全的基石作用。这些区域生产了全国75%的粮食和90%以上的经济作物。然而支撑这一庞大系统的投融资机制却面临严峻挑战。
长期以来，灌区建设主要依赖财政输血。尤其在以粮食生产为主的地区，项目投资规模大、公益性强、运维收益低，市场化融资渠道严重受阻。传统模式下，粮食主产区灌区项目内部收益率普遍较低，难以达到社会资本盈利预期。投融资困局，已成为守护粮仓的现实瓶颈。
二、破局：“水农融合”模式的创新架构
为破解这一结构性难题，“水农融合”投融资模式应运而生。其核心逻辑在于打通水利与农业的价值闭环——在灌区投建运管上实现水利与农业融合的“水农融合”模式，以灌区供排水体系完善为基础，提高农业生产效率与产值，并通过农业增产增收收益反哺水利工程的建设和运维成本，形成“以水促农、以农哺水”的可持续投资机制。
（一）商业模式搭建
该模式以特许经营为核心载体，建立三级主体联动机制：
1.政府授权：地方政府指定水利/农业部门为实施机构，主导项目规划和监管；
2.企业运作：公开招标引入社会资本，与政府出资代表合资成立项目公司；
3.权益配置：项目公司获得灌排设施运维和水费收缴特许经营权，并通过土地流转开展农业经营。
（二）回报机制设计
项目收益采取多元拼盘模式，覆盖以下收入来源：
1.农业水费收入：基于成本核定的供水服务收费，骨干工程水价（0.132元/m³）和末级渠系水价（0.069元/m³）形成组合定价。
2.农业经营收益：流转土地开展规模化种植，结合订单农业、品牌溢价提高收益。
3.水权交易收入：结余灌溉水量可交易给工业或城市用水主体。
以淠史杭灌区金安灌片项目测算为例，10万亩流转土地农业收益约占年收入的73%，农业水费收入占比27%，形成互补性现金流组合。
（三）风险防控体系
针对核心风险点建立四重保障：
1.用水保障：与灌区管理单位建立供水联动机制，将供水保障率提至80%以上。
2.成本管控：依托社会资本方水利运维管理经验、做法、制度，提升运维管理效率，加强下游服务商管理，推行限额采购与绩效考核。
3.土地风险：动态调整投资规模，设定土地流转面积底线。
4.经营波动：引入完全成本保险、收益保险分散自然灾害与市场波动风险。
三、实证：金安灌区样本的全景实践
本研究以中国南水北调集团水网水务投资公司投资的淠史杭灌区金安灌片特许经营项目为研究案例，论证“水农融合”投融资模式可行性。
（一）项目架构与实施
采用BOT特许经营模式，总投资8.91亿元，特许期40年（含3年建设期）。资金由两部分组成：政府投资6.22亿元，为政府上级高标准农田建设补助资金，社会资本投资2.70亿元（含银行贷款）
中国南水北调集团水网水务投资公司与地方出资代表合资组建项目公司，项目公司负责本项目的投资、建设、运营维护和移交。
（二）收益机制创新
项目回报采取“使用者付费”模式，核心收益来源设计为“双轮驱动”：
1.水费机制：骨干工程水费0.132元/m³（政府补贴后农户实缴0.076元/m³），结合分类水价（经济作物提价20%，水产养殖提价50%）和超定额累进加价。
2.农业经营收益：10万亩流转土地规模化种植，托管/合作模式降低生产成本，引入订单农业锁定销售价格。
（三）经济效益验证
根据财务测算显示，财务内部收益率达到社会资本投资基准线，具备商业化可行性。
四、政策支撑：模式落地的关键要素
要让“水农融合”模式真正扎根，需要制度层面的系统突破：
（一）深化水价改革，打通收益通道
成本定价机制：采用“准许成本+合理收益”定价法，以金安灌片为例，骨干工程水价需达0.132元/m³才能覆盖运维与资本收益。
分类分档计价：经济作物水价比粮食作物高20%，水产养殖高50%；超定额用水实行阶梯加价（超出20%以内加价120%，超50%以上加价200%）。
补贴精准直达：对种粮农户实行差价补贴，金安项目通过财政补贴将骨干水价降至0.076元/m³，亩均水费支出18元。
（二）创新水权制度，激活资源价值
水权分配精细化：金安区将3.3亿m³农业用水权分解至60万个地块，实现“以地定权，权随地走”。
金融工具赋能：探索水权质押融资，将用水权纳入银行合格抵押品范围。
（三）优化财政金融协同
专项资金整合：建立“中央专项+省级配套+县级统筹”三级资金池（如利用超长期国债支持灌区建设）。
金融产品创新：开发灌区专项贷款。
经营资源绑定：允许部分渠系用地转为设施农用地（≤5%），土地指标交易收益反哺灌区。
（四）强化科技赋能，降本增效
数字孪生灌区：金安灌片布设1600余个监测点，实现用水量实时计量。
智慧灌溉系统：示范区推广变量灌溉，降低亩均用水量23%。
智能管护平台：运维效率提升40%，人工成本下降30%。
五、现实边界：模式推广的双重约束
虽然“水农融合”模式成效初显，但需清醒认识其适用条件与局限：
（一）核心依赖条件
政府改革决心：需要实质推动水价改革（试点地区需完成成本核定与水价调整）。
企业经营能力：非农企业需具备跨农业运营与风险管控能力。
土地规模化基础：需实现高比例土地流转（金安项目需10万亩集中连片用地）。
（二）实施风险挑战
1.农业收入波动：淠史杭灌区金安灌片项目显示主粮种植受天气影响显著，需通过“完全成本保险+收益保险”组合对冲。
2.水费收缴阻力：需建立水费预缴机制（与土地流转合同绑定）。
淠史杭灌区金安灌片项目的探索表明：在粮食主产区要吸引社会资本，必须构建风险可控、收益明晰的制度体系。这是关乎国家“藏粮于地”战略能否落地的关键机制创新。
结语：重构价值链，打通粮安“水动脉”
“水农融合”模式本质上是以市场化逻辑重构灌区价值链：将传统割裂的水利基础设施与农业生产深度融合，通过特许经营机制激发企业专业运营能力，在保障粮食安全的前提下建立可持续的投资循环。当水利的命脉作用与农业的增值潜能形成共振，灌区这一古老而关键的基础设施，正悄然蜕变。其意义不止于缓解投融资矛盾，更是确保中国饭碗牢牢端在自己手中的机制革新。
文：六安灌区建设发展有限公司、安徽省（水利部淮河水利委员会）水利科学研究院课题组。
