编者按：文章的核心观点源自中国水利经济研究会2024年资助课题《水利与农业融合发展的灌区投融资模式研究》（课题编号：CSWEZZ2024-06）。该课题由六安灌区建设发展有限公司联合安徽省（水利部淮河水利委员会）水利科学研究院课题组承担，中国水利经济研究会与中国南水北调集团水网水务投资有限公司联合资助。
在广袤的中国大地上，灌区以约占全国40%的耕地，贡献了75%的粮食和90%的经济作物产量，构成了国家粮食安全的核心骨架。然而，当国家以历史性投资推进现代化灌区建设，灌区现代化建设依然面临一个核心困境：公益属性强、经营收益微弱的灌区如何破解资金之渴？
一、灌区体量与资金困境：国家粮仓与收支失衡的鸿沟
我国灌区体系规模之巨，承载着国家粮食安全的生命之重。主要呈现以下几个特点：
（1）规模维度：全国灌区有效灌溉面积超10.5亿亩，占耕地面积约54%，其中包括700多处大型灌区、7000余处中型灌区以及数十万计的小型灌区。
（2）贡献地位：大型与中型灌区成为粮食生产主力，支撑起国家“藏粮于地、藏粮于技”战略的核心根基。
（3）投资强度：“十四五”期间中央预计投入2000亿元支持2500多处大中型灌区改造，2023年增发国债与2024年财政预算持续倾力投入。
然而，庞大的投入与微薄的造血能力形成鲜明反差。农业水费收入严重短缺，如山东大型灌区农业水价平均约0.067元/m³，尚不及供水成本0.27元/m³的四分之一；收费率不足加剧矛盾，水费实际收取率普遍不到70%，部分地区甚至依赖“无偿供水”。
二、多元化融资探索：政策推动下的模式演进与瓶颈
我国灌区项目投资来源主要包括政府财政性补助资金、地方债券资金、银行贷款、社会资本资金等。目前，灌区投资模式正逐步摆脱单一财政路径，尝试构建“政府引导+多元资本”模式框架。基于最新政策导向和实践案例，现有灌区投融资模式可归类为以下五类：
（一）政府主导型投资模式
中央财政直投：提供专项资金（如农业水价改革奖补、高标准农田补助等），支持比例最高可达80%，如河北怀来洋河二灌区项目（占70%）。
地方配套投资：包括无偿补贴和地方债。但农业县通常财力有限，地方债也有成本与财政约束，难以持续支撑缺口补助。
（二）政策性金融与市场化融资结合模式
政策性金融：国开行等提供低息/贴息贷款，通常附加专项政策支持（如利息补贴、信用担保）。例如，攀枝花水资源配置工程通过“水促电、电带水”协同模式获取政策性贷款。
商业贷款：以项目收益权或特许经营权为抵押获取信贷资金。例如，宁夏吴忠灌区通过水权交易收入增强银行授信可行性。
（三）社会资本参与的混合型模式
特许经营（BOT/TOT/ROT）：社会资本投资、建设、运营（如江西梅江B包），依靠使用者付费、资源开发等收回成本。
股权合作：政府平台与社会资本合资，难点在于权属和收益分配界定。
（四）“灌区+”产业链延伸模式
通过捆绑经营性资源，反哺公益性投资，破解收益瓶颈，具体模式包括：
综合开发：将灌区建设与新能源（光伏、风电）、土地指标交易、特色农业（高附加值作物）结合，形成“肥瘦搭配”，例如四川攀枝花灌区捆绑抽水蓄能项目
乡村振兴开发：通过灌区建设提升土地价值，获取耕地指标交易收益。
（五）轻资产运营与“两手发力”创新模式
资产所有权与经营权分离：政府保留所有权，委托专业运营（使用者付费+补贴弥补缺口），通过运营效率提升收益。
ABO模式：政府授权平台公司统筹，引入社会资本（EPC+O）建设运营，收益来自财政支付和服务费。
三、深层机制障碍：四大问题桎梏可持续发展
尽管模式探索如火如荼，但结构性矛盾依旧突出：
（一）资金平衡长期依赖政府输血
以粮食生产为中心的灌区收入结构极度脆弱，政府补助占总投比例普遍超50%，凉山州大桥水库等项目甚至达74.19%。折旧与运维成本无法覆盖，农业水费收入仅能支撑三成运营支出，缺口需反复财政拨款填补。
（二）资源捆绑遭遇制度壁垒
“肥瘦搭配”的产业化构想常因部门条块分割受阻。“一地一砂一光”需跨水利、自然、发改多口审批。如砂石开发权属、土地指标交易反哺比例尚无中央层面统一政策。案例显示，安徽、四川等砂石反哺方案因缺乏政策支撑难以落地。
（三）资产折旧形成沉重负担
新老灌区共同面临折旧成本压顶，老旧工程面临大规模改造，新建工程需计提高额折旧。历史债务未剥离情况下，社会资本顾虑参与产权与运营权边界。
（四）社会资本信心与政策缺位
预期收益与风险保障双重制约市场化活力，粮食区项目内部收益率常低于5%，对社会资本吸引力较弱。政策缺乏风险共担设计，旱涝冲击、农作物价格波动、水权市场迟滞均冲击收益模型。此外，中央层面缺乏社会资本专项支持机制文件。
四、破局之道：“水农融合”模式重构融资底层逻辑
灌区投资必须从“就水论水”转向“水农一体”，从“财政输血”升级为“市场活血”。水利与农业收益链整合（“水农融合”）逐渐成为打破恶性循环的关键路径——该模式不再孤立地看待灌区投资，而通过水利基础设施提质农业产出，再以农业增收部分反哺灌区开发运维成本，形成“水利投入—农业增效—收益反哺”闭环。
灌区的现代化转型关系到国之大计。国家财政补助资金是重要的启动引信，但可持续的生命线在于能否打通“水”与“农”的价值循环链——让农业的增值回流为灌区“造血”，形成“建得起、管得好、长受益”的良性生态。
为避免万亿投资陷入“改造—老化—再改造”的困局，政府必须加速厘清市场参与的边界，以制度保障打消资本顾虑，让市场的活力真正灌溉这片维系国民饭碗的土地。未来十年，我国灌区建设能否从靠“输血”转向自建“造血系统”，将是“藏粮于地”战略成败的关键判据。
文：六安灌区建设发展有限公司、安徽省（水利部淮河水利委员会）水利科学研究院课题组。
