摘 要：如今，黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，黄河流域水利事业发展进入新时代，但监督工作还处于起步阶段。本文阐述了黄河流域水利行业强监管的必要性，介绍了黄委强监管工作基本情况，以及黄河流域水利监督工作存在的主要问题，梳理了黄委水利监督工作思路和重点任务，从健全监督法规制度体系、强化黄委内部统筹协调、完善协同监管工作机制、提升现代化监管能力、深化监督成果有效运用五个方面提出思考与建议。
关键词：黄河流域；强监管；统筹协调
2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，站在实现中华民族伟大复兴的战略高度，发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召，深刻阐述了事关黄河流域生态保护和高质量发展的一系列根本性、方向性、全局性的重大问题，是新时代黄河保护与治理的根本遵循和基本方略。习近平总书记关于黄河的重要讲话与“3.14”重要讲话一脉相承，告诉我们黄河治理不仅要满足人民群众对除水害兴水利的需求，也要满足人民群众对黄河水资源水生态水环境的需求，再次昭示治水的主要矛盾发生了重大变化。水利部党组准确把握当前水利改革发展所处的历史方位，清醒认识治水主要矛盾的深刻变化，提出“水利工程补短板，水利行业强监管”的水利改革发展总基调， 水利行业发生前所未有的深刻变化。黄委紧紧围绕习近平总书记“9.18”重要讲话、新时代“十六字”治水方针和水利改革发展总基调，全面开展黄河流域强监管工作。
1.黄河流域水利行业强监管的必要性
1.1强化流域行业监管是首要政治任务
一年内，习近平总书记的足迹走遍了黄河流域的6个省区，4次直接考察黄河，并作出系列重要指示。这样的节奏，足见这条大河在习近平总书记心中的分量。习近平总书记“3.14”重要讲话指出，水利改革发展要从改造自然、征服自然，转向调整人的行为、纠正人的错误行为。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，治理黄河，“重在保护，要在治理”，要“把水资源作为最大的刚性约束”。在中央财经委第六次会议上，总书记再次强调“黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子。”贯彻落实总书记的这些指示、要求和党中央决策部署，需要治黄人站在讲政治的高度，强化黄河流域行业监管，聚焦发现问题纠正偏差，及时堵塞管理漏洞。鄂竟平部长要求全国水利系统要从革命性、系统性、长期性角度来认识和把握水利改革发展总基调，处理好补和强的关系、监和管的关系，巩固好已经呈现出的良好态势，拿出足够的气势、把握好正确的走势，持续践行水利行业强监管工作。专门强调，补短板、强监管是解决新老水问题的“两翼”，相互联系、相互支撑，相互补充。黄委充分认识到加强水利行业监管的重要性，认识到强监管是总基调之主调，全河上下将强监管工作作为当前一个时期的首要政治任务来抓。
1.2强化流域行业监管是治河使命所在
水资源严重短缺、水生态十分脆弱是黄河流域的基本属性。加之多年以来水资源过度开发利用、水土流失严重，造成水灾害、水资源、水环境、水生态等四大水问题长期存在，距离流域片人民群众对防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境的需求还有很大距离。近年来，黄委提出“维护黄河健康生命，促进流域人水和谐”治黄思路，目的就是要妥善处理人与河流的关系，更好满足流域（片）人民群众对优质水资源、健康水生态、宜居水环境的需求。但当前黄河新老水问题交织，水资源短缺、水生态损害、水环境污染，农村饮水安全没有充分保障；水利工程安全存在隐患，小型水库管理不到位，山洪灾害防治能力不足，流域水灾害威胁依然存在；岸线资源利用无序，乱占、乱采、乱堆、乱建时有发生。这些问题主要是人类活动造成的，加之监管手段不硬、监管能力不足，导致问题不断累积、日益突出。破解这些问题，必须依靠“水利行业强监管”来调整人的行为，纠正人的错误行为，促进人与自然和谐发展，实现流域山川更秀美、河流更健康、人水更和谐的目标。
1.3强化流域行业监管是黄委职责所系
黄委作为水利部派出机构，强化流域片水利行业监管已经成为流域机构的一项重要职责，成为推进流域管理的有力抓手。这次机构改革，黄委新组建监督局，与水利部监督工作职能全面对接，成为水利监督体系的重要组成部分，承担黄河流域（片）水利行业监督的具体实施工作。承接好、完成好水利行业监管工作，黄委责无旁贷。长期以来，在流域管理实践中，受限于缺少手段、抓手不硬，以致在很多方面话语权少、权威性不够，一些想管的事情没权管，一些该管的事情管不住。现在，水利部党组将水利工作重点转向了强化行业监督和管理，黄委要抓住机遇、乘势而上，将强监管作为提升黄委在流域治理中的话语权和权威性的重要抓手，通过强监管进一步拓展流域机构的管理职能，采取得力措施，切实抓出成效，真正使流域管理强起来，使流域机构强起来。从黄委来看，点多线长面广，单位层级多、人员多，政事企一体，情况复杂，自身管理方面始终存在一些困难和不足。要解决以上问题，需要全河上下齐心协力，敢于亮剑、敢于碰硬，坚定不移推进流域片水利行业强监管工作，在监督工作中做出自己的特色来，通过监管磨练自己的业务，畅通与地方的沟通渠道，逐步解决流域片新老水问题，也促进单位自身规范管理、加快发展。
2.黄委水利监督工作基本情况
2.1黄委监督机构及职责
为贯彻落实“水利行业强监管”，黄委构建了自上而下的“1+1+6+N”监督工作体系。黄委成立督查工作领导小组，统筹协调黄委水利监督工作，组织领导黄委监督机构。督查工作领导小组下设办公室，设立在监督局，承担督查工作领导小组日常工作。
为了做好强监管工作，经水利部批准，黄委在委机关设立监督局，根据授权，督促检查流域内水利重大政策、决策部署和重点工作的贯彻落实情况，组织协调流域水利行业监管；组织开展流域内中央水利投资项目和委属工程建设项目稽察，组织实施流域内水利工程质量和安全监督；负责黄委安全生产工作及直管水利工程的安全监督，指导流域水库、水电站大坝安全监管，指导流域内水利安全生产工作；负责黄委行政审批决定事项的监督管理，参与有关重点业务领域的监督检查。水资源监督管理、河道采砂监督管理、水土保持监督管理、河湖岸线监督管理、水利工程监督管理、水利资金和政务监督管理等由相关机关部门负责，水事违法案件查处由水政监察总队负责。组建河湖保护与建设运行安全中心，作为水利督查工作的支撑单位。山东河务局、河南河务局、上中游管理局、黑河管理局、山西河务局、陕西河务局等6个具有水行政管理职能的委属单位组建监督处，配备水利督查专职人员，作为黄委水利督查队伍承担监督任务，并充分发挥黄委机构完善、执法队伍健全等优势，实现对黄河流域八省区、西北内陆河流域和新疆及建设兵团的监督全覆盖。同时，其它委属企事业单位，包括水文局、黄科院、设计院、明珠集团、移民局、宣传中心、信息中心等，自觉服从服务于强监管大局、为强监管出力。特别是水文局、黄科院、设计院等，充分发挥技术和人才优势，积极主动参与到监督工作中去。
2.2黄委监督工作总体情况及亮点
近两年，黄河流域水利行业强监管得到有效实践。在构建“1+1+6+N”黄委监督工作体系基础上，不断完善监督制度体系，陆续出台《黄委水利监督管理办法》《黄委督查队伍管理办法》《黄委落实强监管责任管理办法》。
2019年，黄河流域水利行业强监管全面发力。圆满完成水利部下达的督查任务。派出110多个督查组500余人次，完成小型水库安全运行、农村饮水安全等9项综合监管任务。强化流域河湖监管。完成“携手清四乱 保护母亲河”专项行动，清理整治了9336个“四乱”问题，河湖面貌明显改善，得到全国人大、最高人民检察院和水利部的高度评价。开展“清河行动”，摸清了干流及重要支流“四乱”突出问题和取水口、排污口底数。督导完成了中纪委、国家监委督办的重大“四乱”问题清理整改。开展了两轮河湖管理督查，完成东平湖和17个水管单位直管河道划界。强化水资源监管。加强高耗水行业管控，建立115个重点监管取水口台账并进行了暗访，完成784个取用水单位和项目监督检查。加强生态流量监管，黄河干流、大通河、渭河8个断面达到管控指标。强化水利工程监管。开展质量“飞检”3500多点次（组），实现在建项目巡查和重点项目“飞检”全覆盖，工程建设质量安全总体可控。巩固转包和违法分包专项治理成果，对15家市场主体进行了问责。完成工程普查隐患整治和工程管理难点治理。41家水管单位实现水利工程维修养护市场化，7个国家级水管单位通过复核，新创建国家级水管单位2个、黄委“示范工程”25处。强化水土保持监管。完成103项国家水保重点工程督查和450座淤地坝安全度汛暗访，开展109个部管生产建设项目监督检查和验后核查，首次对5省（区）省级水行政主管部门水保监管履职情况进行督查。强化资金监管。全面推行会计集中核算，强化对企事业财务在线监管，初步实现全过程、全天候、分层级线上实时监管。加强重大经济事项研究，开展企业重大经营项目巡回督查，强化资产管理事项的跟踪检查问效，有效防范了风险。强化行政事务监管。创新督查督办手段，开发督查考核和评价系统，实现382项重点任务的实时督办和动态管理，确保了各项工作部署落实。
2020年上半年，黄委突出重点领域推动监管有实效。牢牢把握强监管这个总基调的主基调，紧盯风险点，聚焦脱贫攻坚、水旱灾害防御、水资源节约集约利用、河湖管理等重点工作，统筹部署安排了49项监督检查任务，保持强监管的高压态势。根据疫情防控要求，灵活安排督查任务进展，防控关键时期重点开展方案编制、培训等工作，通过电话、网络等方式开展部分暗访督查。疫情平稳后，采取综合督查新模式，强力推进现场检查。既全力抓好水利部安排的农村饮水安全、小型水库和水闸安全运行等专项督查任务，又积极推进纳入年度常规监管的河湖管理暗访督查、淤地坝安全运用暗访、在建工程质量与安全巡查等工作。4月份以来，委领导亲自带队现场督查19次，累计派出174组次、658人次分赴流域各地开展暗访督查。
3.黄河流域水利监督管理工作存在的主要问题
进入新时代，面对新目标、新要求，水利行业目前面临的问题还很多，水资源过度开发、水质超标、水体污染、用水浪费、河湖“四乱”、水土流失、水利工程建设运行管理水平不高，都严重影响着经济社会发展的速度和质量，也不符合人民群众对美好生活的期许。从行业监管看，黄河流域水利监督管理工作与经济社会要求相比还存在较大差距。
3.1强监管思想认识不到位
水利行业监督工作的起点比较低，底子比较薄，全行业“强监管”的共识和氛围尚处初级阶段，重建设轻管理问题仍然比较突出，各类管理漏洞和水利工程安全隐患频现。还有一些单位和领导干部重视不够，甚至有人认为强监管只是口号，是临时性工作，是给水利部做的，造成在监管工作中主动性发挥不够，没有很好的统筹谋划。
3.2监督职责划分不清晰
2020年，黄委按照水利部统一部署重点安排和水利部专业司局下达开展的流域内专项督查多达31项，任务繁重。然而，水利部、流域管理机构、各级水行政主管部门监管职责的边界还不清晰，在落实责任和工作机制上，监督责任落实还有不到位的地方，整体性、协调性不够。目前单纯依靠流域机构对整个黄河流域片进行全方位的监督检查，是远远不够的，即便按要求完成计划任务量，监督质量也难以保证。
3.3监督制度体系不完善
为了适应强监督工作的需要，水利部确定了“2+N”监督制度体系架构。目前《水利监督规定》和《水利监督队伍管理办法》已经出台，但是作为部门规章，法律效力偏低，监督工作还需要更高层级的行政法规和法律来调整水利部门与其他行业部门之间的关系。同时，监督工作配套制度体系建设滞后，缺乏具体性执行制度。黄委监督制度体系还需要从“管人”“管事”两方面不断完善、细化。
3.4监督工作能力不够强
由于督查工作受到各种主客观条件的限制，在工作中技术手段、信息化建设、人员的专业素质、检查的技术标准相对滞后，导致存在的一些问题不能被及时发现。比如小型水库安全运行督查，虽然发现了大量问题， 但是也还存在一些问题没有被发现，给水利安全造成隐患。
3.5监督成果运用不理想
监督检查出问题后，问责警示力度不够。大部分时候仍是能及时整改就不再追究责任，有的追究责任也是以批评教育、口头警告居多，达不到“问责一个，警醒一片” 的威慑效果。对于督查发现的问题，流域机构除了责令改正或通报水行政主管部门外，没有更加有效的手段督促整改。同时，梳理归纳、分析运用流域监督检查成果，为流域重大决策部署提供可靠依据的功能发挥不充分。
4.黄委水利监督工作思路和重点任务
4.1黄委水利监督工作思路
结合黄河流域片和黄委工作实际，从近期和长远两方面同步持续推进强监管。近期主要是紧盯风险点，开展农村饮水安全、小型水库安全运行等专项督查，保持强监管的高压态势。长远是全面的、依法依规的强监管，通过强监管发现问题，推动建立相关法律法规和规章制度体系，使黄河治理开发保护与管理各项工作做到有法可依、有规可守、有章可循。
4.2当前黄委水利监督工作重点任务
突出抓好水旱灾害防御监管。督促落实以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，层层压紧压实各级责任。以防御历史最大洪水为目标，做细做实干支流水库群联合调度、洪水应急调度等各类方案预案。开展汛前检查，落实防汛抢险队伍、物资和设备。加强水文测报、工程巡查防守等监督检查，确保各项措施落实到位。加强直管水库运行管理，落实“三个责任人”，强化大中型水库汛限水位和调度监管。
突出抓好黄河水资源监管。紧紧围绕“把水资源作为最大的刚性约束”这条重要原则，把以水而定、量水而行的要求落实到黄河水资源监管的全过程。以《国家节水行动方案》为指导，完成节水重点业务监督检查。对列入台账的重点取水口和已批重点取用水项目开展全面督查。开展取水工程核查登记，严格取水许可总量管控。开展青海等5省区及新疆生产建设兵团农村饮水安全脱贫攻坚和农村供水水费收缴督查核查。
突出抓好河湖监管。建立河湖管理定期督查机制，推进河湖长制从“有名”向“有实”转变。深入推进“清四乱”工作，巩固好治理成果。严格涉河建设项目许可，加强许可项目实施的全过程监管。强化河道采砂管理，构建完善采砂许可联审联批、采砂监管联防联控的长效机制。完成禹门口以下黄委管理河道范围划定。
突出抓好水土保持监管。开展黄河流域生产建设项目水土保持专项整治行动，严格查处人为水土流失违法违规行为。开展部管生产建设项目水土保持监督检查、验后核查。开展省级监管履职督查，督促落实逐级督查制度，严控人为水土流失。开展淤地坝安全运用监督检查，对青海等8省区和新疆生产建设兵团实施的国家水土保持重点工程进行暗访督查。
突出抓好水工程监管。加强对直管堤防、险工、控导、水闸工程的运行管理，重点开展堤防险工险段运行安全重大问题排查整治，确保工程运行安全。组织开展黄河流域片小型水库安全运行、防洪工程设施水毁修复等专项督查。对黄河流域片灌区最后一公里的工程运行、管护等情况进行监督检查。强化质量监督职能，围绕黄藏寺、黄河下游防洪工程建设等，开展质量监督工作。抓好水利工程稽察。
突出抓好资金和政务监管。严格预算编制和执行，完善绩效管理评估体系。强化对重大经济事项的监管，全面建立会计集中核算制度，实现对企事业单位资金、资产的实时监管。以内控建设监督检查为重点，加强水利资金使用情况检查。持续开展审计全覆盖，抓好基层单位和企业巡回审计，抓实审计整改。完善政务督查系统，创新督查方式，对委内重点任务进行实时督办，确保各项决策部署落到实处。
5.强化黄河流域行业监管的有关建议
5.1健全监督法规制度体系
积极推进《黄河法》立法和《水法》《防洪法》等涉水法律法规的修订工作，通过立法规范监督行为，确保涉水事务监管有法可依。按照法定职责和水利部授权，加快建立职责范围内的监管工作制度体系和监管权责清单，确保职权法定，不缺位、不越位。在水利部拟出台《工程建设质量与安全生产监督检查办法》《合同监督检查办法》《工程运行管理监督检查办法》《小型水库运行监督检查办法》《工程质量终身责任制实施规定》《水利资金监督检查办法》《特定飞检工作规定》《监督考核评价办法》《监督信息公示管理办法》等制度基础上， 根据黄河流域监督工作实际，在已印发的三项监督制度基础上，制定《黄委监督工作权责清单》《黄委监督人员手册》《黄委督查人员廉政风险防控规定》《黄委督查人员用车管理规定》《黄委监督工作评价考核管理办法》等规范性文件，确保黄河流域水利监督工作有规可循。
5.2强化黄委内部统筹协调
按照“五个统一”要求，统一指挥、统一计划、统一要求、统一平台、统一管理，组织领导黄委各监督机构统一有序开展各项监督检查工作。黄委监督工作要在领导小组的统一指挥下开展，督查办按照领导小组的部署要求，对全委水利行业监督工作进行协调、调度，各专业监督都在这一框架下开展。监督局要充分发挥黄委督查工作领导小组办公室职能，发挥好中枢作用，把好“入口”和“出口”。在统一年度监督检查计划的基础上，实时跟踪掌握监督进度，统一成果汇总。规范督查工作全过程管理，强化岗前培训，细化问题清单，统一工作方案，定期通报情况，动态会商问题，严格成果审核。全过程应用黄委监督信息平台，努力实现督查工作各环节标准明确、尺度统一、过程可溯。协调推进综合监督和专业监督工作，加快形成职责清晰、运行顺畅、齐抓共管的黄委水利强监管工作格局。
5.3完善协同监管工作机制
水利行业强监管工作需要明确中央、流域、地方监管事权，需要进一步理顺流域监督与属地监督责任边界，完善流域监管与区域监管、水利行业监管与其他部门监管之间的协作机制，加强对流域机构强监管工作统筹和综合协调，加强各水利业务领域强监管工作的融合和协调。充分利用河湖长制平台，建立健全流域管理与地方水行政管理相结合的水利行业监督机制，同时积极主动与其他有关行业主管部门合作，构建跨行业联防联控机制，不断提升监管合力。结合委内部门单位的协作配合，形成统筹协调的内外部联合的黄河流域综合监督管理体系。
5.4提升现代化监管能力
一是要组建一支政治素养好、政策水平高、业务能力强的监督队伍；二是要加强监督设备设施建设，完善水利督查 App 功能，充分利用信息化技术手段开展技术监测和水利监督，为监督管理提供全面及时的技术保障，达到便利、高效和精准的目的；三是要强化科技支撑，搭建黄委监督信息平台，建立健全流域监管基础信息数据库，按照黄河流域特点，坚持问题导向，利用好“黄河一张图”。
5.5深化监督成果有效运用
逐步建立督查评价机制，对组织得力、方法得当、成果优良的工作经验进行总结推广，强化典型示范引领作用，以点带面，促进监督工作整体提升。对黄河流域内各项监督检查数据进行分析，梳理归纳多发、易发的问题，深挖问题原因，提出体制机制上的建议和对策，形成水利监督长效机制，防范潜在风险，化解突出矛盾，提升规范管理水平。
参考文献：
[1]叶华 . 长江流域水利行业强监管的实践与思考[J]. 水利发展，2019（3）.
[2]鄂竟平.坚定不移践行水利改革发展总基调 加快推进水利治理体系和治理能力现代化[R]. 中国水利，2020.2.
文章已发表于《适应新时代水利改革发展要求推进幸福河湖建设论文集》，长江出版社2021年版。
