摘要：河湖长制，起源于对领导督办和环保问责，并经过长期实践探索、制度创新，总结形成的以地方党政首长为责任核心，以属地原则和科层建制相互融入与结合的水环境保护治理责任承包制，是推进幸福河湖建设的制度保障、内在动力、有效举措，也是推动水利现代的重要力量。文章对河湖长的六大工作内容梳理的基础上，分析了河湖长制对幸福河湖建设的作用，并针对幸福河湖建设的目标与要求，提出加强全面落实河湖长制的对策与建议。
关键词：河湖长制；幸福河湖建设；生态文明建设
引言
在国家快速推进工业化和城市化进程中，由河湖跨域引发的治理结构碎片化问题，对国家生态产生了极大影响，对生态文明建设产生了极大制约。面对在行政区划与流域治理之间所存在的制度问题，2017年，国家颁布了《关于全面推行河湖长制的意见》，要求在全国各个省市自治区建立湖长制和河湖长制，对中央确定的生态文明建设幸福河湖目标进行推进。全国百万河长湖长开始履职，从而使河湖保护与管理发生重大改变，水清河畅、景美岸绿的幸福河湖建设目标已成为无数水利人的工作目标与追求。
一、幸福河湖建设中的河湖长制工作内容
河湖长制，是国家为保护河湖生态，加强生态环境保护与管理，开展生态文明建设而提出的针对性管理方式。河湖长制作为一项长效管理制度，对相关人员工作职责与权利进行明确划分，有助于对当前河湖严重水污染问题进行及时处理，为我国生态环境质量改善、缓解人与自然之间矛盾、推动经济社会协调可持续发展，奠定了坚实基础。因此，对河湖长制的全面落实与贯彻，不仅是对生态环境的保护，也使对河流污染现象治理的有效措施。在河湖长制执行过程中，必须要以生态文明建设理念为指导，全面融合保护与预防相互结合的方式，强化地方政府的生态保护职责，积极引导社会资源投入河道治理中。
具体而言，河湖长制的主要工作内容分为以下六个方面：
1.开展水资源保护工作
当前我国为了加强生态环境保护，有效开展美丽河湖建设，出台了一系列管理政策。要把这些政策全面贯彻落实，地方政府在其中具有重要的推动作用。在落实美丽河湖建设中的河湖长制中，地方政府领导干部肩负许多重任。一方面，地方政府领导干部要加强对河湖长制的重视程度，特别是在对河湖水资源进行保护过程中，必须要对政策内容进行严格执行，确保对水资源开展科学合理的管理与保护。另一方面，地方领导干部还要加强对群众的政策学习与引导，降低水资源浪费，提高水资源利用率，达到高效利用水资源的目的。
2.开展河湖水域岸线的保护与管理
幸福河湖建设中的河湖长制，主要包括对河湖规划岸线开展分区管理。河湖长制相关负责人员对河湖水域岸线开展管理工作中，同时还要对相关人员责任进行划分，开展幸福河湖中的河流全面治理，更好地促进水域岸线的生态环境提升。同时，还要避免河道和湖岸被恶意侵占、非法采砂等，对河道湖岸非法占用问题进行治理，提升河湖水域岸线生态环境质量。
3.防止和治理水污染
在幸福河湖建设中实施河湖长制，将可以有效避免传统经济粗放型发展中水源遭到严重污染的问题与现象。通过河湖长制的实施与完善，要求河长肩负着防止和治理水源污染问题，不断推动河湖生态环境质量的全面提升。对河湖生态系统建设，建立健全水污染防治管理体系工作，具有不可忽视的重要力量。
4.开展水环境治理
在幸福河湖建设中实施河湖长制，要求河长同时还承担着对水环境质量进行管理和提升的重任。为了对水源高质量保护效果的不断提升，河长要基于地区经济社会发展实际情况，合理规划水源功能区。要重点开展河流水质达标行动规划，充分保护河流水源地的环境。同时，要把城市黑臭水体的正字和农村饮水安全改善列入其重点工作范围内，并且要在工作中坚持因地制宜的原则和要求，对水生态岸线的环境质量进行不断提升，达到人与自然和谐相处的状况，为美丽生态家园建设、幸福河湖建设、美丽中国建设奠定坚实基础。
5.实施水生态修复工程
在幸福河湖建设中实施河湖长制，前提是要对河湖健康状况进行评估，对侵占自然湿地和河湖水面等水源涵养空间现象进行坚决杜绝。推动水源涵养林工程建设，对天然林进行全面保护，根据当地实际情况加强水源地植被建设，把水源地森林植被覆盖率严格控制在国家标准之前，不断推动区域河湖水面综合治理，对水产放养规模进行严格控制，大力推广生态养殖技术。同时，河长要负责河道和湖面保洁工作，推动河道湖面保洁全覆盖。重点是要推动区域重点流域内的生态补偿机制建设，明确区域河湖重点生态功能区的生态补偿达到全覆盖，而且建立与当地经济社会发展状况相适应的补偿机制。同时，可以初步建立和健全多元化的生态补偿机制，要建立与生态保护补偿相匹配的管理制度和管理体系，从而使跨区域的河湖生态补偿指点示范得以全面推广与应用。
6.开展生态执法监管
在幸福河湖建设中实施河湖长制，关键是要建大生态执法和监管力度，重点是要把涉河涉湖的违法行为进行全面及时查处，并将其纳入到智慧区域管理系统中。特别是对于重大违法案件，要加大媒体曝光力度，同时要对乱倒乱排、乱采乱伐、乱占乱建、卵垦乱截等水安全危害行为进行严厉打击。对河湖长制中的河道巡查、蓝线管理制度进行全面落实，对河道岸线动态变化和生态利用情况即时动态掌握，对于非法占用湖面河道水源和岸线资源，在河道湖面设置障碍物等行为进行及时处置，对水域综合功能进行充分发挥，从而使水域湖面可以得到充分持续利用。
二、幸福河湖建设中的河湖长制作用
我国水系发达，江河湖泊众多，流域面积在五十平方公里以上的河流就有4.5万条，常年水域面积在一公里以上的天然湖泊，全国共有2865个。我国众多的江河湖泊养育了中华民族，孕育了中华文明。因此，保护江湖湖泊，不仅关系到当代人民群众的福祉，更是关系到中华民族的代代相传。因此，建立健全河湖长制，是开展生态文明建设、建设美丽中国、打造幸福河湖的必然要求。
1.河湖长制是幸福河湖建设的制度保障
建设幸福河湖，其本身需要涉及水体，也涉及岸线和河道，同时也涉及到水生态系统，因此是一项十分复杂的系统工程，“让每条河流都成为造福人民的幸福河”，“绿水青山就是金山银山，建设美丽中国”，这是幸福河湖建设的总体目标。建立河湖长制，其主要目标就是要开展水资源保护、水环境治理、水生态修复、执法监督。通过对河湖的有效保护与治理，构建“岸绿景美、河畅水清”的河湖水系，为群众健康提供优良水环境，也为中华人民谋福祉，为中华民族伟大复兴事业增添力量。
2.河湖长制是幸福河湖建设的内在动力
各个河湖水环境治理高低，表象虽然在水里，但是其根源在岸上。无论是山田林，还是水湖草，作为一个生命共同体，在推进幸福河湖建设中，如果只是依靠一个部门单打独斗是远远不够的，必须要对上下游统筹，必须要对左右岸生态系统进行治理。而河湖长制的关键在于地方政府党政首长负责制，目标是要建立以党政为主导、社会参与、部门联动的社会统筹管理机制。河湖长制建立的重要任务，是让每个涉水部门的工作积极性得到充分发挥，并对保护和治理资源进行整合，由“多部门负责”向“部门协作、首长负责、社会参与”的新型治理格局进行转变，形成河湖治理合力。
3.河湖长制是幸福河湖建设的有效举措
目前，我国水安全问题上呈现出错综复杂的治理局面。一方面，江湖湖泊的治理始终“举步维艰”，水域萎缩、水体黑臭、乱占乱建、垃圾遍布、河流干枯、生态恶化等问题，已经成为河湖保护和治理的重要问题。自上世纪90年代开始，全国许多地方的河流湖泊就存在“有河皆干、有水皆污”的问题，不仅有我国特殊的地理环境和气候的影响，更是与人们对于河湖的无节制攫取、不合理经济活动等有很大关系，从而远远超过了河湖的承载能力。另一方面，在对河流湖泊保护治理过程中的责任主体仍然不够清晰，系统治理能力不够，环境保护意识较弱，甚至一些地方为了盲目追求GDP增长，对河湖大肆侵占，对河湖生态健康造成很大破坏。
4.河湖长制是推动水利现代的重要力量
我国水系较多，而且较为复杂，幸福河湖建设设计点多、面广、量大，面临的相关违法违规案例也比较多，因此必须要进一步推动河湖长制从“有名无实”向“有名有实”的方向进行转变。而河湖长制的建立与推广，本身就涉及到多个部门和各个行业，开展大量的协调工作，传统保护和治理手段已经很难有效满足幸福河湖建设中的专业化、精细化、智能化等现代管理要求，必须要借助于先进的信息管理技术和手段，推动幸福河湖建设的高效化、时效性和长效性。幸福河湖建设中的管理信息化，是推进河湖保护和治理能力现代化的重要内容，而河湖长制的建立和推行则是实现管理现代化的重要举措。
三、全面落实河湖长制，推进幸福河湖建设
从我国河湖长制的实施现状来看，河湖长制对于幸福河湖建设来说，具有显著的作用和成效。习近平同志关于“长江不搞大开发，共抓大保护”，以及他在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出的“要完善河湖长制组织体系”的重要指示，都为幸福河湖建设中实施河湖长制指明了努力方向。
1.对河湖长的目标加以明确，增强使命担当
当前，开展河湖保护与治理、推进幸福河湖建设，是一项系统性工程，河湖水生态建设中存在的问题以及我国当前水问题相互交织，并且积弊深重，美丽中国建设任务艰巨、形势复杂，必须要对其开展系统性治理。河湖长制是推进河湖保护与管理的重要抓手与平台，河湖长制度的建立和完善，以及相关制度体系、组织体系、责任体系的建立与完善，都是河湖长制建设的阶段目标和重要内容，也是河湖长制的前提和基础，从而推动河湖长制建设的启动畜牧。河湖长制实施的终极目标是要把河湖保护好、管理好、治理好，是要对河湖的健康生命加以维护，是要对河湖功能的永续利用规划好，争取做到“河湖面积不萎缩、水质不污染、功能不衰退、生态不恶化”，要严格按照美丽中国建设目标要求，对河湖长制的组织体系进一步完善，对河湖长制的各项任务进行全面落实，对河湖保护管理的工作全面提升，真真切切打造造福人民群众的幸福河湖。
2.对河湖长的责任加以压实，全面履职尽责
当前，国家水利部门对于河湖长制的责任要求进行了明确规定，特别要求各级河湖长必须要提高自身政治站位，主动树立“四个意识”和坚定“四个自信”，要从两个维护的高度，对河湖长职责高度旅行。在推进幸福河湖建设中，对各级河湖长的职责进行明确界定，也要对其应该承担的责任、幸福河湖建设目标进行归纳与梳理，并对其进行细化完善，对工作事项的完成时限给予明确规定，并实施重要节点控制。河湖长不仅要有名，同时更要重视实际工作，做到名实相符，在尽职履责中敢于硬碰硬，敢于下狠心、用狠劲、出狠拳。在推进幸福河湖建设中，要对河湖长的组织体系加以完善，特别是要能够构建一个跨区域统筹、跨部门联动、跨流域协同的工作局面。同时，也要加强对河湖长的定期培训，使各级河湖长对自身的职责定位、工作方法、目标原则等进行重点培训，从而使各级河湖长能够胸中有数、干事有成。
3.对河湖长的六大任务统筹，坚持系统治理
在推进幸福河湖建设中实施河湖长制度，涉及到多个区域和多个部门，跨行政区域和跨流域，跨行业和部门，而且工作也是千头万绪，不仅要把工作重点聚焦盛水的“河湖”和“水资源”而且还要对水资源进行统筹管理，对湖面水域进行管理，而且还要开展水污染防治和水环境治理工作，更是要加强水生态修复和水破坏监管执法等六大重要任务，对幸福河湖建设中的相关部门和行业进行统筹协调，在顶层设计上下功夫，做到以治理促保护、促管理，同时也要按照“一河一湖一策”的目标要求，对其进行系统治理和综合管理，进行逐河湖治理和修复。并且按照实施主体和投资渠道的不同，采取分进合击和整体推进相结合、统一组织和节点控制相结合的方式，集中力量开展攻坚战，治理一个见效一个，防治出现“半拉子工程”和“豆腐渣工程”，做到治必可成、治必有效、治比必有果。
4.对河湖长的制度基础夯实，做到补强短板
在美丽河湖建设中推进河湖长制，就必须要加强河湖长法规制度体系建设，重点是要把《河道采砂管理条件》、《河道管理条例》等相关法规制度修订和完善，形成有效经验并进行形式内容固定。对江河湖水域岸线的综合保护利用进行合理规划，重点是要对河道彩砂等开展利用进行科学规划，并以规划为约束，对河湖水中的生态空间进行全面管控。对河湖管理范围进行划定，对其管控边界进行明确，建立河湖动态监测体系，对其开展实时动态监控，对河湖管理的信息化水平进行不断提升，择机推进智慧河湖建设。同时，也要对河湖健康评估体系的方法开展研究。
5.对河湖长的日常职责监管，推进体系管理
第一，在开展幸福河湖建设中，深入推进河湖“清四乱”问题，特别是对于挤占河道、占用湖面岸线、围垦湖泊、污染水体、非法采砂等诸多不法行为进行坚决打击，不留空白、不留死角，对其开展清单管理，并实施问题逐个销号。并且严格遏制增量问题、坚决清理存量问题，对河湖治理保护中的成果进行巩固。第二，在加强河湖集中整治和清理的同时，还要对农村厕所革命和自来水普及带来的污水递增现象给予重视，以及由于禽畜规模化养殖、农药化肥使用带来的面源污染问题进行重视，要能够加强污染源头防控，重点是要下大力气对农村水环境进行整治，对农村河道沟塘进行大力疏浚。第三，要加大河湖长管理机构建立和完善，对人员经费进行保障，重点是要对每个河湖管养进行全面覆盖，建立和健全长效河湖管理机制。第四，加强河湖长日常监管，使河湖维养保洁、巡河巡湖等成为一种常态，不断推进河湖管理规范化建设和标准化建设，做好管理防护在先，及时处理问题，做到不积累和不扩大。
6.对河湖长的模式载体创新，建设幸福河湖
一方面，要对河湖长的运营管理模式进行创新，进行载体搭建和创新，全力打造魅力幸福河湖。例如，在进行河湖健康度评价的实施，可以实施河湖分类分级监管。在开展绿色水电改造工程建设的时候，同样要实施生态环境调研，确保河流生态流量。另一方面，通过国家南水北调、引江济淮等一些调水工程的实施，进行生态补水，如通过南水北调东线和中线的实施，为白洋淀、塔里木河、永定河、黑河等开展生态补水。最后，通过幸福河湖示范项目的实施，全力打造生态河湖、美丽河湖、幸福河湖，重点打造造福于人民群众的幸福河湖。
参考文献
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文章已发表于《适应新时代水利改革发展要求推进幸福河湖建设论文集》，长江出版社2021年版。
